Reformas económicas aplicadas en Georgia: El resto de la historia ( I )

Las reformas en Georgia se inspiraron en ideas de pensadores como Adam Smith, Ludwig von Mises, Friedrich Hayek, and Milton Friedman. Sus ideas fueron seleccionadas y popularizadas por intelectuales (propulsores de ideas), en el que se incluyen periodistas y analistas políticos (tales como los del Instituto Cato, Instituto Mises e Instituto para Asuntos Económicos).

Pero las ideas, a pesar de ser absolutamente necesarias, no crearán las reformas espontáneamente. Se necesitan verdaderos hombres y mujeres  de acción, para implementar la idea de libertad económica.

Este rol fue asumido por Mikheil Saakashvili, un egresado de la Universidad de Columbia, un político de suave hablar, quien surgió como líder de la nación después de la Revolución de las Rosas en el año 2003. Saakashvili hizo nombramientos  para cargos claves, incluyendo a Vano Merabishvili en el Ministerio de Asuntos Internos y Zurab Adeishvili en el Ministerio de Justicia, a quienes dio poder en la forma de oportunidad y libertad para implementar sus ideas.

Mientras el rol de Saakashvili es crítico para la historia, el héroe central  de las reformas económicas de Georgia es otro hombre de acción: Kakha Bendukidze. Un nativo de Georgia y hombre de negocios, Bendukidze hizo una fortuna en la Rusia post soviética.

Durante su visita a Georgia, Bendukidze fue invitado a conocer al Presidente Saakashvili y compartir sus puntos de vista sobre reformas económicas. El presidente le preguntó qué habilidades eran necesarias en un Ministro de Economía. Bendukidze  simplemente contestó, “Lo que usted más necesita es alguien que entienda el significado de libertad”. Al final de la reunión le fue ofrecido el cargo de Ministro de Economía de Georgia.

La mayoría de las reformas económicas de Georgia pueden ser clasificadas en tres grandes categorías: des-burocratización, privatización y liberalización.

Des-Burocratización

Bendukidze y su equipo creían su gobierno estaba sobrecargado por tantos empleados haciendo muy poco trabajo. Ellos respondieron con una revisión sistemática de las divisiones laborales ejecutivas a inicios del 2004, lo cual resultó en grandes recortes de personal.

El hecho de que sólo el diputado y el contable estuvieran presentes en la Oficina de Inspección de Precios y que de sesenta empleados en el Servicio Antimonopolio no más de quince estuvieran alrededor, sirvió como una elocuente prueba de que las entidades no eran necesarias. En Agosto de 2004, el Servicio de Inspección de Precios y Antimonopolio fue eliminado. En su lugar, un año más tarde, fue creada la Agencia para el Libre Mercado Y Competencia, con un equipo de seis.

Los recortes de personal fueron enormes. En el Ministerio de Agricultura, el número de empleados disminuyó de 4.374 a 600;  en Tbilisi City Hall disminuyó de 2.500 a 800;  en el Ministerio de Protección del Ambiente compuesto por más de 5.000 disminuyó a sólo 1.700. De igual manera el número de ministerios gubernamentales bajó de 18 a 13.

Antes de esta reforma, el Ministerio de Asuntos Internos y el de Seguridad del Estado emplearon setenta y cinco mil personas. En Diciembre del 2004, los dos ministerios fueron unidos en un nuevo Ministerio de Asuntos Internos (MIA por sus siglas en inglés). Cada departamento y servicio fue revisado para evitar la duplicación de funciones. El nuevo MIA quedó con veintisiete mil empleados, con una reducción cercana a las dos terceras partes del total del staff.

 Las autoridades de Georgia eligieron un método radical de reformas de las estructuras políticas que no estaban funcionando. La primera clara demostración de este enfoque fue el de la policía de tráfico. La Inspectoría de Tráfico Estatal era una de las unidades más corruptas del Gobierno de Georgia.

La reforma fue dirigida por Vano Merabishvili, el Ministro de Asuntos Internos y un aliado de Bendukidze. A inicios del verano del 2004, Merabishvili  eliminó la Inspectoría de Tráfico Estatal, ¡despidiendo a los quince mil empleados en un solo día!  Dos meses más tarde, en Agosto del 2004, la fuerza fue reemplazada por personas seleccionadas por su competencia, recién formadas al estilo de la policía de tráfico americana. Durante los dos meses de transición, no hubo policía de tráfico en las vías, y el número de accidentes automovilísticos no incrementó. No hubo protestas ni intentos de conservar los cargos por parte de los antiguos empleados.

La lección es clara: el abolir una institución no funcional que vivía de la extorsión no tuvo consecuencias negativas, en lugar de ello, limpió el camino para que surgiera una institución mejor.

Privatización

La privatización comenzó inmediatamente después de la independencia en 1992,  a pesar de que un proceso comprehensivo de privatización no se inició plenamente hasta el año 2004 bajo el mando de Bendukidze. Hoy día las más grandes empresas propiedad del estado han sido privatizadas y la privatización de las pequeñas y medianas propiedades y empresas están en marcha. El propio Bendukidze acuñó la frase en relación al programa de privatización de Georgia: “Todo está en venta, excepto el honor”

Inicialmente la llamada idea de privatización “activos estratégicos” no fue ampliamente aceptada entre los oficiales gubernamentales o el público en general. Con el liderazgo de Bendukidze, esa actitud cambió rápidamente.

Bajo el liderazgo de Bendukidze, los programas de privatización estuvieron entre los más amplios y menos corruptos en la antigua Unión Soviética. La estrategia fue simple: subastas de los activos del estado al que más pagara, frecuentemente sin condición alguna, con los fondos monetarios depositados en cuenta del estado. Por todos los medios, las subastas estaban abiertas para todos  sin dar preferencia a los Georgianos sobre los extranjeros. Aún los rusos podían participar, a pesar de las preocupaciones por los riesgos de la integridad territorial o el posible peligro causado por la venta de bienes estratégicos a otros países.

 El método Georgiano en la transparencia de las subastas para la venta de los bienes propiedad del estado, contrasta con las privatizaciones efectuadas  en otros países post-soviéticos. En éstos últimos, muchas veces los bienes fueron vendidos a muy bajos precios a amigotes de los políticos o a los mismos líderes políticos. En otros casos,  se les entregó vauchers a los ciudadanos con los cuales podían comprar acciones  en compañías recientemente privatizadas. La realidad, sin embargo, fue que mucha gente no reconoció el valor de los vauchers y estaban ansiosos de venderlos a menor precio, aunque fuera intercambiándolos por alimentos o licor. Mucha gente sintió que intermediarios financieros inescrupulosos los habían engañado con los vauchers. El desafortunado efecto colateral fue que específicamente la privatización y el capitalismo  en forma general, llegó a relacionarse en las mentes del pueblo con la corrupción y el fraude.

Un excelente ejemplo de cuán bien trabajó el proceso es la privatización del Hotel Intourist, la primera propiedad a ser vendida bajo el nuevo plan de Bendukidze. Este hotel, altamente deseado, estaba localizado en el resort del Mar Negro, ubicado en la ciudad de Batumi. Los retos comenzaron con el primer comprador potencial, quien apareció casi de inmediato. Él era un amigote local de los políticos, quien ofreció 150.000 lari (cerca de 80.000 $). El mánager del proyecto de Bendukidze replicó, “No. Vamos a vender el hotel en subasta y esperamos sea vendido en por lo menos tres millones de dólares americanos”. El comprador incrementó su oferta a 500.000 lari, pero la decisión había sido tomada de realizar una subasta abierta, con apuestas iniciadas en tres millones de dólares.

El allegado hizo todo lo que pudo para interrumpir la subasta y ahuyentó potenciales apostadores incluyendo la diseminación de rumores de que la apuesta estaba ya cerrada a su favor. Al final, un comerciante Siberiano con raíces Georgianas y buenos recuerdos del lugar de su juventud fue localizado por el agente de Bendukidze y animado a participar en la subasta. El ganó la apuesta con un precio final de 3.02 millones de dólares.

Otro principio clave del plan de privatización de Bendukidze fue el de no establecer condiciones en la venta de los bienes. Las propiedades se vendían tal como estaban, y los nuevos propietarios eran libres de hacer con ellos lo que gustaran. Este principio fue frecuentemente examinado, sin embargo, cuando se trató de los llamados bienes “estratégicos”, la realidad política fue que muchas grandes  privatizaciones requerían condiciones. El reto fue adoptar condiciones  que satisfacieran esas realidades políticas pero que no interfirieran sustancialmente  con las realidades del mercado, de tal manera que los bienes terminaran en las manos de aquellos que los valoraran más altamente.

Las privatizaciones fueron buenas más allá de las grandes propiedades del estado tales como hoteles y plantas eléctricas. A una escala menor, pero no menos sensible políticamente, fue el caso de las tierras agrícolas propiedad del estado. Aquí la privatización presentaría tanto una oportunidad como un reto.

Un compromiso clave fue adoptado para suavizar temores y lograr que la privatización fluyera políticamente, manteniendo el principio clave de ventas de propiedades del estado tan eficientemente como fuera posible. Durante las primeras etapas del proyecto de ley, fue decidido que ciertas subastas de tierra serían abiertas solamente para residentes de villas vecinas. Esto se aplicó para las parcelas que habían sido alquiladas al gobierno, cerca de 35 por ciento de las tierras agrícolas. Además, los mismos residentes locales podían decidir sobre el tamaño de cada parcela (pero éstas no podían ser menores de tres hectáreas, (si no existían límites naturales, tales como un bosque o río). La apertura de las subastas se establecieron en el doble del impuesto anual de tierras, y los residentes podían competir en ellas para adquirir las tierras,  mientras este enfoque más restringido, posiblemente redujo las ganancias de las subastas, también redujo las tensiones políticas y permitió que el proceso continuara.

En pocos casos especiales, los bienes del estado fueron privatizados con diferentes condiciones. Los hospitales en particular requirieron tratamiento especial. Los reformadores querían quitar de las manos del gobierno los hospitales ineficientes. Al mismo tiempo, sin importar las normas que ellos establecieron, necesitarían garantizar cierto estándar de servicios. Tenían que hacerse compromisos para privatizar las propiedades hospitalarias. Por ejemplo, si un inversor estaba interesado en el edificio de un hospital estadal, ubicado en un lugar comercialmente atractivo, tal como una ciudad en la capital, él podía adquirir la propiedad sin comprarla directamente. En lugar de esto, el inversor asumiría la responsabilidad de construir nuevos hospitales en áreas específicas estipuladas en el contrato, y garantizar la disponibilidad de un mínimo número de camas. Esto permitió que las propiedades fueran privatizadas y puestas en su mejor uso y a la vez aseguraba al público que los hospitales aún estarían disponibles. Aun cuando la primera prioridad del gobierno era generar ganancias, se entendió que no todas las propiedades podían ser vendidas inmediatamente y sin condiciones.

Por Larisa Burakova & Robert Lawson

Traducido por Neley Rueda R. (Ph D)